产能过剩的原因

(一)粗放型经济增长方式导致的产能过剩

我国的经济增长更多的是倚仗需求侧，即通过消费、投资和出口这三驾马车来带动经济增长，这种经济增长方式确实在一定时期内缓解了我国经济波动的周期性，特别是全球金融危机后所实施的四万亿投资计划有效的减缓了当时我国经济下行的压力。但是以凯恩斯经济理论为主的增长方式是以调节经济总量为主，其往往忽视了经济结构对经济增长的影响。而投资的高速增长表现出未来生产能力的快速增长，但我国消费率并没有相应快速的增长，此时国外需求的萎靡不振也不能很好的消化这部分产能，因此长期以投资为主导的经济增长方式必然会导致部分行业的产能过剩并出现结构失衡的现象。

(二)价格机制扭曲导致的产能过剩

价格机制扭曲主要体现在政府的不当干预行为所导致的市场资源错配。为了支持相关产业的发展，政府往往会给予相关行业一定的财政补贴以及优惠的税收政策，在企业进行融资时也会提供信贷方面的支持，同时为了吸引企业投资，地方政府还会进一步提供低廉的资源价格并默许高污染高耗能企业对环境的破坏。随着政府的不当干预及刺激政策的出台，企业的生产成本被人为的降低并出现过度进入和重复建设的现象，进而引发产能过剩。

(三)政绩考核体系不健全导致的产能过剩

为激发地方政府全速发展的内生动力并引入干部晋升的竞争机制，许多地方政府将GDP及其增长率当作政绩考核体系的核心，这就导致地方政府进行盲目投资，大力推动项目建设，特别是偏好引进重化工业项目，从而带来GDP和财政收入的高速增长，以显示地方政府的政绩。然而这种政绩考核体系一方面会使地方政府仅顾眼前利益而忽略了长远的利益，另一方面又进一步引致政府进行不当的干预，从而为以后的产能过剩埋下伏笔。

(四)市场退出机制障碍导致的产能过剩

产能过剩的行业会使利润逐渐下降并出现亏损，而当出现亏损时追逐利润最大化的企业会逐步退出市场，经过优胜劣汰的竞争，市场上的供需最终会达到新的均衡，因此完善的市场机制有助于对产能过剩的化解。但是在我国市场退出机制并不健全，一方面产能过剩企业的破产倒闭会造成地区产值和财政收入的大幅减少，同时还会增加地方的失业人数并有可能导致地方动荡，从而影响该地区的政绩，因此地方政府并没有动力来促使相关企业破产倒闭，有时甚至会阻止企业的退出，这就致使产能过剩的企业变成僵尸企业。另一方面，银行为了避免出现巨额的不良贷款，债权银行会继续向僵尸企业授信，从而进一步妨碍了产能过剩企业的退出。

(五)信息不对称导致的产能过剩

目前，我国对产能过剩的量化研究尚处于起步阶段，并没有建立起完善的产业预警机制及相关的指标体系，因此缺乏对企业有效的信息引导和传导机制，由于相关信息的不完全，企业为了追求利润最大化而投资于市场上暂时盈利较高的部门，投资上容易出现潮涌现象，从而导致相关行业面临大量企业涌入、市场集中度相对低下以及产能过剩的情况。

经济新常态下，我国的产能过剩问题已经从之前的潜在层面的、相对意义上的、部分行业产品的短期过剩转变为实质层面的、绝对意义上的、全局性的长期过剩，已成为制约经济发展的重大问题。

需要坚持以推进供给侧结构性改革为主线，在适度扩大国内外需求的同时，坚持体制机制要完善、产业政策要灵活、治理政策要落实、社会政策要托底、创新政策要引领的政策思路，全面做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等各项工作。提出如下政策建议：

一、体制机制要完善，根源障碍要破除

现行体制机制的扭曲是产能过剩久治不愈的根源性原因。供给侧结构性改革的核心在于标本兼治，要坚持从底层矛盾出发，健全和完善相关体制机制，消除政府对经济发展的不当干预，促进市场的机能发挥，强化市场配置要素的基础性作用：

(1)深化财税体制改革。我国现行的“财权上移，事权下移”的分税制财政体制造成了中央财政和地方财政的“反向剪刀差”，地方政府作为中央各公共决策的执行主体，地方财政拮据的现状诱发地方政府以产业政策为依托利用土地、能源、环保等优惠政策吸引企业进入或扩大投资来获得收益的行为。因此必须深化财税体制改革，优化中央与地方事权和财权的合理划分和均衡配置，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机。

(2)深化考核体制改革。“GDP崇拜”的政绩考核制度和官员晋升体制造成了地方政府长期依靠鼓动企业投资拉动经济增长的不良风气。必须深化考核体制改革，在经济建设领域将资源利用指数、环境质量指数、产业合理配置指数等纳入地方政府的政绩考核。另外，针对过剩产能的治理问题，可建立有效的过剩产能淘汰激励体制，将过剩产能淘汰纳入地方政府和官员的考核体制，将区域能耗和环保、生产安全等纳入地方政绩考核，激励地方政府将过剩产能清退作为经济施政的重点。

(3)深化土地管理和分配制度改革。当前低价工业用地依然是地方政府招商引资的筹码，而且存在明显的土地要素错配。要着力推进土地要素市场化，构建弹性供地机制，培育成熟的土地二级市场以充分开发存量工业用地。同时要建立透明的土地交易体系，合理规范地方政府在土地市场中的服务角色。

(4)深化金融体制改革。构建公平公正的金融信贷环境，纠正金融体系预算软约束的问题。针对产能过剩行业提高企业投资中自有资金比例，遏制过高的企业投资风险外部化。对产能过剩行业实行严格的信贷审批，防止产能过剩行业借助信贷融资继续投资扩张。政府应加快投融资体制机制改革，简化企业的投融资程序，强调考察项目的技术水平、市场需求程度、企业的管理水平等指标。

二、产业政策要灵活，因地制宜稳增长

中央产业政策是国家宏观调控经济结构、指导经济发展方向的主要工具，要高屋建瓴地发挥准确的全局引导作用。地方产业政策是区域经济发展的基石，要结合地区实际经济发展状况量体裁衣。具体来说：

(1)产业政策不仅要注重产业结构的规划，还要强化产业政策在产业布局、产业技术创新、产业组织优化等方面的作用。

(2)产业政策应强调结合产业的经济技术特性、当前的国情以及各地区综合现状，科学引导并合理调整重要产业的空间分布;例如，加快推动制造业的高端化、高质量化，对于新兴产业培育政策可以采取由“厂商补贴”向“消费者补贴”转变。

(3)产业政策内容上需强化产业技术进步的奖惩政策，构建有效的技术创新激励机制，对技术进步缓慢或无技术创新行动或规划的企业进行规范，重视技术创新对传统行业和产能落后行业转型升级的推进。

(4)产业政策实施过程中应强调多样化的手段和因地制宜的措施，并强化行政规范和法律法规的健全，重视信息公开，强化对各级执行单位的强有力监管，杜绝企业或地方政府以及相关机构以中央产业政策推行为契机设租寻租和徇私牟利的腐败行为。

三、治理政策要落实，执行到位求实效

地方政府在推进产能过剩治理过程中要采取灵活多样化的政策措施，强化服务型政府的建设，最大限度地发挥市场在要素资源配置中的基础性作用。产能过剩治理要注重管理创新，入口端和出口端双端治理的施政措施和方式要力求务实，注重“讲实话、办实事、求实效”。

(1)市场准入管理体制是影响产能过剩行业入口端截流的核心因素，应持续深化推进市场准入负面清单制度，对于相关产能过剩行业施行禁止准入或限制准入措施。进一步收缩政府审批范围和权限，强化服务型政府的建设，为市场主体的创业创新提供更加自由开放的环境，激发市场主体潜能和活力，进一步规范“看得见的手”行为，弱化地方政府的自由裁量权，缩小寻租空间。同时，地方政府要注重管理能力和管理方式的创新并强化立法，在简政放权的同时通过利用健全的法律制度切实维护好市场竞争秩序。

(2)落后产能清退是出口端疏通的重要手段，地方政府应科学界定“落后产能”，除将生产工艺水平、管理水平、企业运行效率纳入考量外，还应注重能耗、环保、质量、安全、技术等指标。要摒弃产能清退的“规模性标准”，转向“安全性”、“环保性”“创新性”等综合标准体系，通过强化考察监管和社会监督评定企业产能是否适合清退。征收梯度环境税，对于水、电等资源型成本采取差别定价，增加产能过剩企业的生产经营成本和惩罚，推进市场竞争倒逼产能过剩企业退出。

(3)弱化地方政府对落后产能企业兼并重组的行政干预，强调市场主导作用，纠正现行体制下地方政府行政化配置资源，实现要素在公开市场的竞争性配置。加强地区间政府的合作，推进企业的跨区域兼并重组。完善以严格常态化执法和强制性标准实施，形成多标准、多部门、多渠道协同推进的工作格局，建立市场化、法治化治理产能过剩的长效机制。

(4)在落后产能治理过程中，不仅是要颁布精准的、完善的、可执行的、政策含金量高的治理政策，更要坚定不移地将政策执行落到实处，求得实效。讲究一分部署，九分落实，要加强各部门的协同合作，从实际出发，细化、量化政策措施并制定协同配合举措。

四、社会政策要托底，保障到位惠民生

落后产能转型升级和退出过程也是经济结构调整的过程，这其中必然存在劳动力的流动、企业的社会保障问题。

(1)我国现行户籍制度和社会保障制度对劳动力的捆绑效应明显，阻碍了劳动力的市场化，而劳动力的跨区域流动是产业升级和高端化的有利条件。应加速健全户籍制度和社会保障制度，降低劳动力跨区域流动的交易成本，深化劳动就业制度改革，进一步弱化劳动力区域性分割问题。这也有利于解决落后产能转型或退出时劳动者面临的失业问题。

(2)要加速健全退出补偿机制，针对产能退出企业的失业人员提供专项资金为失业人员提供经济补偿、就业培训和指导、创业培训指导等，消除因产能退出导致的失业问题可能引发的社会不稳定因素。

(3)针对地区支柱型企业退出，可加大地区失业人员救助和社会保障力度;针对经济落后地区产能退出带来的冲击，可以提供专项税收优惠政策以帮助落后地区招商引资、恢复经济。

五、创新政策要引领，转型升级调结构

产能过剩治理过程中，无论是在入口端还是出口端，通过科技创新引导产能转型升级，都是最核心的影响因素。

(1)要坚定不移地贯彻科技是第一生产力这一要义，提倡以科技创新引领结构升级，构筑以科技创新为核心的经济发展模式，力争经济总量和经济质量的双重增长。

(2)深化科技创新管理体制改革，强化引导企业的技术创新意识。强化知识产权的界定和司法保护强度，解决企业从事技术创新活动取得成果后被剽窃的后顾之忧，保护企业的创新积极性。

(3)对产能过剩行业内的技术创新型企业，依据其创新能力和创新成果给予一定程度的税收减免，强化企业在投资决策时向科技研发方向倾斜的动机，增强技术创新型企业的行业竞争力，依靠市场竞争手段推进产能的转型升级